به گزارش خبرنگار ایمنا، ماده ۱۰۰ قانون فعلی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۴۵ است و تبصره‌های اصلاحی شورای انقلاب در سال ۱۳۵۸ که براساس شرایط و ضرورت‌های اولیه انقلاب اسلامی تصویب شده، برای سامان دادن به وضعیت ساخت‌وسازهای غیرمجاز ناشی از صادرنکردن مجوز برای احداث بناها و رسیدگی به تخلفات ساختمان‌های احداث شده در آن مقطع مصوب شده است.
پس از گذشت بیش از ۴۰ سال از پیروزی انقلاب اسلامی و ضرورت اجرای اصل حاکمیت قانون و جلوگیری از تبعیض و احداث بناهای غیرمجاز که با اصول شهرسازی و معماری و قواعد حقوق عمومی مغایرت دارد، همچنین در راستای جلوگیری از فساد اداری و دریافت جریمه‌های تخلفات ساختمانی در قبال نقض مقررات در تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری که موجبات تشویق مالکان، ناظران و شهرداری‌ها به تحقق تخلفات ساختمانی بدون پروانه یا مخالف پروانه را فراهم کرده است، از قابلیت مناسب در جهت پیشگیری از ساخت‌وسازهای غیرمجاز و تخلفات ساختمانی برخوردار نبوده و ضرورت به‌روزرسانی، اصلاح و کارآمد سازی، بازدارندگی این ماده قانونی و تبصره‌های آن در سال‌های اخیر همواره یکی از دغدغه‌های مسئولان بوده است.
این موضوع به نحوی نمایان است که درحال‌حاضر با توجه به تبصره‌های ذیل ماده ۱۰۰، شاهد ناکارآمد بودن نظارت بر ساخت‌وسازهای غیرمجاز هستیم و از این مسیر سالانه نزدیک به ۱۳۰۰۰ پرونده اعتراض به آرای کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ در دیوان عدالت اداری مطرح و چندین برابر نیز در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ رسیدگی و قطعی شده است یا به نحوی به مرحله اجرا درآمده است که به دیوان عدالت اداری مراجعه نمی‌شود.
همچنین طبق اعلام مراجع ذی‌صلاح، نزدیک به ۲۵۰ هزار رأی قطعی کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ درخصوص تخریب و قلع‌وقمع بنای ساختمانی خلاف پروانه یا بدون پروانه در شهرداری‌های سراسر کشور وجود دارد که به مرحله اجرا درنیامده است و مقررات فعلی موجب فساد، نقض قوانین و مقررات در حوزه انضباط شهری، نادیده گرفتن طرح‌های مصوب تفصیلی و جامع و درنهایت نارضایتی شهروندان، تبعیض ناروا و تضییع حقوق عمومی، پرداخت نشدن حقوق شهری و اختلافات حقوقی بین آن‌ها ناشی از تخلفات ساختمانی شده است، لذا تمام این موارد بیانگر آن است که اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر در جهت تقویت نظارت بر امر ساخت‌وساز و تضمین اصل حاکمیت قانون است.
در راستای آگاهی‌بخشی به شهروندان در خصوص اصلاحاتی که در خصوص ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها در نظر گرفته شده است، گفت‌وگویی را با غلامعلی فیض‌الهی، مدیر کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ شهرداری اصفهان انجام داده‌ایم که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید:
طرح اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها از کجا کلید خورد؟
با توجه به اینکه طرح اصلاح تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها توسط شهرداری تهران و وزارت کشور پیشنهاد شده است، با تصویب آن بسیاری از مسائل کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ به‌طورکلی تغییر می‌کند.
با توجه به اینکه ممکن است تبصره‌های فعلی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها تغییر کند، تبصره‌های یک و دو طرح پیشنهادی به چه مواردی اشاره دارد؟
در تبصره یک طرح پیشنهادی تاکید شده است که شهرداری موظف است از هرگونه احداث بنا و عملیات ساختمانی بدون پروانه یا تفکیک یا اشغال اراضی بدون مجوز اعم از اقدام در زمین محصور یا غیرمحصور در هر مرحله‌ای از ساخت‌وساز، جلوگیری کند، آلات جرم را جمع‌آوری کند و از دادستان دستور بگیرد تا برای تخریب این ساختمان غیرمجاز اقدام شود، اما طبق تبصره یک فعلی، پرونده تخلفات ساختمانی به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارسال می‌شود.
اینکه مأموران شهرداری نمی‌توانند ضابط قضائی باشند، دادستان نمی‌تواند حکمی درخصوص تخریب ساختمان صادر کند و تنها می‌تواند حکم جلوگیری از ادامه عملیات ساختمانی را صادر کند و به‌کارگیری مرجع قضائی که بتواند رأی تخریب صادر کند، ازجمله مسائل تبصره یک طرح پیشنهادی است.
تبصره دو طرح پیشنهادی اشاره به این دارد که مهندس ناظر موظف است به‌موقع تخلفاتی را که در ساختمان وجود دارد به شهرداری گزارش دهد، در غیر این صورت، تابع مسئولیت نیست درحالی‌که تبصره فعلی اشاره دارد به اینکه چنان‌چه در محل‌های مسکونی، ساخت‌وساز مازاد بر پروانه ساختمانی انجام شود، پرونده به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارسال می‌شود و این کمیسیون براساس نوع احداث بنا و در صورتی که ضوابط شهرسازی رعایت شده باشد، حکم جریمه صادر می‌کند. درباره این تبصره، این موضوع که نقش و فعالیت مهندسان ناظر بیش از پیش جدی گرفته شود، خوب است.
تبصره‌های سه، چهار و پنج فعلی ماده ۱۰۰ به چه موضوعی پرداخته است؟
در تبصره سه طرح پیشنهادی اشاره شده است که شهرداری مکلف است پس از آگاهی از بروز تخلف از مفاد پروانه و گزارش به مهندس ناظر، مأموران ذی‌ربط، دستگاه‌ها و سازمان‌های مربوطه و اعلام به شهروندان، بلافاصله از ادامه عملیات عمرانی و ساختمانی جلوگیری و به مالک ابلاغ کند که ظرف مدت یک‌ماده پس از ابلاغ، نسبت به رفع تخلف و تطبیق آن با پروانه ساختمانی اقدام کند؛ در صورتی که مالک یا ذی‌نفع برای این موضوع در زمان مقرر اقدام نکند، شهرداری مکلف است پس از دریافت دستور قضائی، به واسطه مأموران خود که ضابط قضائی محسوب می‌شوند، با همکاری مستقیم نیروی انتظامی نسبت به تخریب اضافه بنای غیرمجاز اقدام کند.
جدا از مزایای تبصره سه طرح پیشنهادی، برای تخریب ساختمان غیرمجاز باید از مرجع ذی‌ربط (حاکم) دستور صادر شود، چراکه مأموران شهرداری ضابط قضائی نیستند و زمان نامناسب برای رفع‌تخلف از ساختمان، از جمله ایرادهای این تبصره است.
پیشنهاد من این است که با توجه به موقعیت ملک، شهرداری زمان مناسبی را جهت رفع‌تخلف در نظر بگیرد تا مالک برای این موضوع اقدام کند، زیرا ممکن است یک ساختمان یک روزه رفع‌تخلف شود و یک ساختان دیگر بیش از یک‌ماه زمان لازم داشته باشد.
تبصره سه فعلی ماده ۱۰۰ اشاره می‌کند که اگر در محل‌های تجاری، مازاد بر پروانه ساختمانی، ساخت‌وساز انجام شود، دو تا چهار برابر ارزش معاملاتی ملک جریمه دارد. همچنین تبصره چهار پیشنهادی اشاره دارد هرگاه مهندس ناظر خلاف واقع گواهی کند یا تخلف را در زمان مقرر به شهرداری گزارش نکند، شهرداری مکلف است مراتب را با قید فوریت به شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان گزارش کند و این شورا موظف است با در نظر گرفتن فوریت این موضوع را رسیدگی و در صورت اثبات تخلف مهندس ناظر، برای مرتبه نخست شش ماه تا سه سال محرومیت از فعالیت و در صورت تکرار تخلف، رأی به ابطال پروانه مهندس ناظر و در نهایت جریمه نقدی صادر کند.
درصورتی‌که عمل ارتکابی مهندس ناظر جنبه جزایی داشته باشد، به تشخیص مرجع قضائی به حبس از یک تا دو سال محکوم می‌شود و مراتب توسط شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان در پروانه اشتغال وی درج می‌شود و موضوع به‌صورت مقتضی در روزنامه‌های کثیرالانتشار محلی اعلام می‌شود.
شهرداری موظف است تا صدور رأی توسط شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی و کنترل ساختمان، از گواهی امضای مهندس مذکور جهت پروانه ساختمانی خودداری کند و در صورتی که شهردار یا مأموران شهرداری در فرایند صدور مجوز و پروانه ساختمانی، گواهی «عدم خلاف» یا پایان‌کار مرتکب تخلف، نقض یا «عدم انطباق» با طرح شهری مصوب ملک را صادر کند و در نتیجه حقوق عمومی تضییع شود یا ضوابط شهرسازی رعایت نشود، گواهی عدم خلاف یا پایان کار صادره باطل می‌شود و شهرداری حسب مورد و استانداری و وزارت کشور مکلف هستند مراتب را به هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری یا مراجع قضائی در صورتی که ارتکاب جرم باشد، اعلام کنند تا طبق قوانین و مقررات به تخلفات رسیدگی شود.
تبصره چهار فعلی ماده ۱۰۰ اشاره دارد که اگر ساختمانی بدون پروانه ساختمانی باشد، درصورتی‌که ضوابط و مقررات به‌صورت کامل رعایت شده باشد، یک دهم ارزش معاملاتی برای کاربری مسکونی و یک پنجم ارزش سرقفلی کاربری تجاری توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ جریمه می‌شود. با توجه به اینکه ابطال پروانه ساختمانی تنها توسط دیوان عدالت اداری انجام می‌شود، مرجع دیگری نمی‌تواند پروانه را ابطال کند، لذا این موضوع یکی از مواردی است که باید مورد توجه قرار گیرد.
ارسال پرونده به استانداری برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی نیز نادرست است، زیرا این مرجع صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی را ندارد.
تبصره پنج ماده ۱۰۰ فعلی قانون شهرداری‌ها درخصوص کسری پارکینگ اشاره دارد که در صورت احداث نکردن پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن آن یا امکان اصلاح نکردن آن، کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌تواند از یک تا دو برابر ارزش معاملاتی محل پارکینگ، مالک را جریمه کند، درحالی‌که طرح پیشنهادی برای این تبصره اشاره می‌کند که اگر بین شهردار و مالک یا سازنده در وقوع تخلف اختلاف به وجود آید و گزارش مهندس ناظر بر «عدم‌خلاف» تاکید کند یا خلاف واقع باشد، این موضوع را وزارت کشور رسیدگی می‌کند تا پس از بررسی کارشناس رسمی دادگستری، در خصوص تخلف یا تخلف نکردن به شهرداری اعلام نظر کند و شهرداری مکلف است طبق قانون اقدام کند.
در صورتی که تبصره پنج ماده ۱۰۰ اجرایی شود، باید زمان زیادی را برای ارسال پرونده و دریافت پاسخ از وزارت کشور در نظر گرفت که عیبی بزرگ محسوب می‌شود.
تبصره‌های شش، هفت و هشت ماده ۱۰۰ پیشنهادی به چه مواردی مبادرت دارد؟
طبق تبصره شش فعلی، درصورتی‌که برای ساختمانی باید عقب‌نشینی انجام می‌شد اما انجام نشده، رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ این است که در زمان اجرای عملیات ساختمانی جدید عقب‌نشینی لحاظ شود، اما در تبصره طرح پیشنهادی، هرگونه تغییر کاربری و بهره‌برداری غیرمجاز، موجب تعطیلی و توقف فعالیت غیرمجاز، پلمب محل و اعاده به وضع مجاز می‌شود.
درصورتی‌که مالک برای رفع تخلف اقدام نکند، شهرداری مکلف است برای تبدیل وضعیت به مجاز اقدام کند که پس از دستور دادستان انجام می‌شود؛ در این زمان مالک یا ذی‌نفع موظف است تمام هزینه‌های این تبدیل وضعیت را شهرداری بپردازد.
اینکه چه نهادی مرجع صدور مجوز پلمب است و اینکه اشاره نشده تعطیلی و توقف ساختمان توسط چه کسی انجام شود، ازجمله ایرادهای تبصره شش پیشنهادی است.
با توجه به تبصره هفت فعلی، در صورتی که مهندس ناظر خلاف واقع عمل کرده است، باید به سازمان نظام مهندسی گزارش شود و مأموران شهرداری مکلف هستند از ادامه عملیات ساختمانی جلوگیری کنند و در صورتی که تبعیت نکنند مجازات می‌شوند، اما طبق تبصره پیشنهادی، برای هرگونه انتقال رسمی حین یا منافع املاک غیرمنقول واقع در حریم و محدوده شهر باید گواهی‌های پایان‌کار، عدم خلاف و عدم بدهی به شهرداری که شش ماه پس از صدور اعتبار دارد را داشته باشد، مراتب پاسخ استعلام شهرداری مبنی بر بلامانع بودن انتقال ملک باید در سند درج شود، نقل و انتقال رسمی اسناد دارای تخلف ممنوع است و موجب پیگرد قانونی است، واگذاری انشعابات دائمی شرکت‌های خدماتی به ساختمان‌های متخلف ممنوع است و شهرداری‌های مراکز استان موظف هستند ظرف مدت شش ماه سامانه برخط پاسخگویی به استعلامات را راه‌اندازی کنند.
طبق تبصره هشت فعلی ماده ۱۰۰، در صورتی که ساختمانی در خارج از محدوده بوده است و پس از الحاق اراضی حومه‌ای به شهر، تخلفی مرتکب نشده است، بلامانع بودن آن را اعلام کند درحالی‌که تبصره هشت طرح پیشنهادی اشاره می‌کند که ساختمان‌هایی که پروانه آن پیش از تاریخ تصویب نخستین طرح توسعه شهری صادر شده است و اضافه بنای جدیدی در آن انجام نشده است، از شمول این ماده قانونی معاف است.
معتقدم تبصره هشت طرح پیشنهادی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها مجهول است و این ماده قانونی موضوع خاصی را اشاره نکرده است که بتوان تشخیص داد کدام ساختمان از شمول آن معاف است و باید به مجازات آن اشاره می‌کرد.
سایر تبصره‌های طرح پیشنهادی با ماده ۱۰۰ فعلی چه تفاوت‌هایی دارد؟
تبصره ۹ طرح پیشنهادی اشاره می‌کند که شهرداری‌ها مکلف هستند ظرف مدت سه سال پس از لازم‌الاجرا شدن تبصره‌های جدید ماده ۱۰۰، نسبت به تعیین تکلیف پرونده‌های موجود در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ اقدام کند و این کمیسیون راجع به آن دسته از پرونده‌های تخلف ساختمانی که منجر به صدور رأی قطعی نشده است، برابر ضوابط و مقررات حاکم صدور رأی کند و راجع به آن دسته از پرونده‌های تخلف ساختمانی که منجر به صدور رأی قطعی شده است، با رعایت اصول و ضوابط سه‌گانه فنی، شهرسازی و بهداشتی منوط به «عدم تجاوز» به معبر و املاک مجاور، عدم تغییر کاربری باغات، برابر قوانین و مقررات حاکم با دریافت عوارض قانونی و جریمه معادل پنج برابر ارزش معاملاتی ملک در زمان تصویب این قانون، مبادرت به صدور رأی کند.
تبصره ۹ طرح پیشنهادی بسیار مجهول است و از طرفی اشاره به زمان سه‌ساله برای کمیسیون ماده ۱۰۰ دارد و از طرفی مشخص نشده است که ضریب پنج ارزش معاملاتی از کجا آمده است.
طبق تبصره ۱۰ فعلی، در صورتی که به رأی اعتراض شود، در کمیسیون دیگر ماده ۱۰۰ که اعضای آن غیر از افراد حاضر در کمیسیون قبلی بوده‌اند، رأی قطعی صادر می‌کنند، در حالی که طبق تبصره ۱۰ طرح پیشنهادی، از زمان لازم‌الاجرا شدن تبصره‌های جدید ماده ۱۰۰، شهرداری مکلف است به موجب آئین‌نامه اجرایی این مواد قانونی که توسط وزارت کشور تهیه می‌شود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، در خصوص موارد انطباق نداشتن جزئی، اجرا یا پروانه ساختمانی نسبت به دریافت عوارض قانونی و جریمه و اصلاح پروانه، صدور پایان کار و گواهی عدم خلاف اقدام کند، مشروط بر اینکه منجر به رعایت نشدن اصول سه‌گانه فنی، شهرسازی و بهداشتی نشود، به املاک و معابر مجاور تجاوز نکند، مشمول تغییر کاربری باغات نشود و سبب افزایش در تعداد واحد و طبقه نشود.
طبق تبصره ۱۱ فعلی ماده ۱۰۰، با توجه به پیشنهاد شهردار، شورای اسلامی شهر قیمت معاملاتی ساختمانی را تصویب می‌کند، اما تبصره ۱۱ طرح پیشنهادی اشاره دارد که مالک یا ذی‌نفع مکلف است ظرف مدت شش ماه از زمان ابلاغ رأی، تمام هزینه‌های تخریب، اعاده به وضع مجاز، عوارض قانونی و متعلقات و جریمه را پرداخت کند.
در صورت پرداخت نشدن این موارد توسط مالک یا ذی‌نفع، به ازای هر ماه، میزان دو درصد هزینه دیرکرد به آن تعلق می‌گیرد. بر اساس اعلام شهرداری، بدهی مالک یا ذی‌نفع طبق مقررات اسناد لازم‌الاجرا به وسیله سازمان ثبت اسناد و املاک کشور قابل وصول است و این سازمان موظف است برای وصول مطالبات شهرداری اقدام کند.
با توجه به اینکه زمان لازم‌الاجرا شدن بسیاری از تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها سال ۱۳۴۵ است، آیا این اصلاحات به‌جا است؟
طبق تبصره‌های پیشنهادی، مشخص نشده است که آیا کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ به‌قوت خود باقی خواهد ماند، اینکه سه سال وقت برای اجرای مفاد تبصره‌های ماده ۱۰۰ در نظر گرفته شده است و شهرهای کوچک و روستاها که دادستان ندارند باید چه کنند، از جمله ابهامات تبصره‌های طرح پیشنهادی است.
معتقدم برای اصلاح وضعیت موجود، باید تبصره‌های دو، سه، چهار، پنج و شش ماده ۱۰۰ را حذف کنیم، زیرا در این تبصره‌ها اشاره به دریافت جریمه دارد و پیشنهاد می‌کنم تبصره‌های یک، هفت، هشت، ۹، ۱۰ و ۱۱ بر قوت باقی بماند.
نظر من این است که طرح پیشنهادی اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها رأی نمی‌آورد، زیرا دادستان وظایفی دارد و برای صدور حکم باید جلسه دادرسی در دادگاه برگزار شود و راسا نمی‌تواند حکم صادر کند؛ مأموران شهرداری به‌هیچ عنوان نمی‌توانند ضابط دادگستری باشند، زیرا طبق قانون ضابطان این مرجع قضائی باید تحت نظر دادستان فعالیت کنند.
با توجه به اینکه طرح اصلاح تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها توسط شهرداری تهران و وزارت کشور پیشنهاد شده است، با تصویب آن بسیاری از مسائل این کمیسیون‌ها به‌طورکلی تغییر می‌کند، اما معتقدم با تدوین یک طرح پیشنهادی توسط افرادی که با این ماده در ارتباط بودند، بیشتر جنبه عملیاتی پیدا خواهد کرد.
رسیدگی به جرایم قابل گذشت و جرایم با جنبه عمومی، سطوح کیفرخواست، تعیین وضعیت اشیا مورد استفاده در زمان وقوع جرم و اجرای احکام کیفری از جمله وظایف اصلی دادستان است، لذا با توجه به اینکه نمی‌توان خلاف قانون اقدام کرد، صدور حکم تخریب توسط دادستان نیز خلاف قانون محسوب می‌شود.
با توجه به وجود راهکار دریافت جریمه از مالکان و ذی‌نفعان برای ساختمان غیرمجاز، شهرداری‌ها به دنبال درآمد از این راه هستند که با حذف تبصره‌های مربوط به دریافت جریمه، می‌توان به درآمد پایدار شهرداری‌ها امیدوار بود، لذا لزومی ندارد تبصره‌ای از ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها عوض شود.
می‌توان انتظار داشت که با تصویب و لازم‌الاجرا شدن طرح پیشنهادی اصلاح ماده ۱۰۰، هرج‌ومرجی در جامعه رخ دهد. تاکنون بیش از چهار مرتبه اصلاحیه برای این ماده پیشنهاد شده است و هیچ‌کدام از آن‌ها رأی نیاورده است. پیشنهاد می‌کنم تعدادی از افرادی که در حوزه ماده ۱۰۰ فعالیت کردند همراه با چند نفر حقوقدان برای تنظیم اصلاحیه این ماده قانونی گرد هم آیند و آن را تنظیم کنند تا بیش از پیش جنبه عملیاتی داشته باشد.
گفت‌وگو از: امین شبانی، خبرنگار سرویس کلان‌شهرهای خبرگزاری ایمنا
